ZIP解凍先\sqldeveloper\bin\ に、sqldeveloper.conf や jdk.conf という如何にもそれっぽいファイルがあるが、Windows版ではそれは罠だ。そこに記述されている SetJavaHome を書き換えても意味が無い。
Windows版は %APPDATA%\sqldeveloper\19.1.0\ の下の product.conf を書き換える。

私のPCにはJDK13がインストールされているが、SQLDeveloperは未だにJDK9.1以前対応。そうは言っても実は起動するだろ?とJDK同梱でない版をダウンロードして、初回起動時にJDK13のJAVA_HOMEを指定したら、dllが無いと言われて起動せず。
その後、JDK 8同梱版をダウンロードするも、何故か、JDK13の方を見に行って起動に失敗してな…。原因はこの%APPDATA%配下が残っていたという訳だ。

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